備審案例 地方物業(yè)管理條例限制業(yè)主共同管理權的有關規(guī)定
全人常法工委明德公法
2023年08月16日 08:02北京
〔文章來源〕中國人大網(wǎng)2023年1月13日。
關于地方物業(yè)管理條例限制業(yè)主共同管理權有關規(guī)定的審查研究案例
一、案例基本情況
2020年5月十三屆全國人大三次會議審議通過《中華人民共和國民法典》，2021年1月1日起正式實施。此后，全國人大常委會法制工作委員會收到公民、組織提出的地方物業(yè)管理條例關于限制業(yè)主共同管理權有關規(guī)定與《中華人民共和國民法典》關于建筑物區(qū)分所有權有關規(guī)定不一致的審查建議43件，其中，針對“業(yè)主不按時交納物業(yè)服務費不得參選業(yè)主委員會成員”相關規(guī)定提出的審查建議37件，涉及13件地方物業(yè)管理條例；針對“業(yè)主有拒付物業(yè)服務費、公共水電分攤費和不交存物業(yè)維修資金等不履行業(yè)主義務行為的，業(yè)主大會可以在管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則中對其參加業(yè)主大會、行使投票權等共同管理權的行使進行限制”相關規(guī)定提出的審查建議8件，涉及3件地方物業(yè)管理條例。在司法部移送法制工作委員會審查研究的可能存在問題的地方性法規(guī)中，有2件法規(guī)涉及上述情況。
經(jīng)梳理，發(fā)現(xiàn)問題主要集中在以下方面：對未按時交納物業(yè)服務費、專項維修資金等未履行業(yè)主義務的業(yè)主，地方物業(yè)管理條例能否直接剝奪其業(yè)主委員會參選資格，或?qū)ζ鋮⒓訕I(yè)主大會、行使投票權等共同管理權的行使作出引導性限制規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2022年8月，全國134件現(xiàn)行有效的地方物業(yè)管理條例中，有49件對業(yè)主參選業(yè)主委員會、參加業(yè)主大會、行使投票權等共同管理權的行使作了上述限制性規(guī)定，其中涉及�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）法規(guī)11件、設區(qū)的市法規(guī)35件、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)2件、單行條例1件。
二、審查研究工作情況
全國人大常委會法制工作委員會依據(jù)《中華人民共和國立法法》第九十九條、第一百條以及《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的有關規(guī)定，就地方物業(yè)管理條例相關規(guī)定制定背景和主要考慮征求制定機關意見，就相關民事爭議和司法審判實踐情況征求最高人民法院意見，就相關規(guī)定是否與國務院《物業(yè)管理條例》相一致征求司法部意見，并就有關問題召開座談會，聽取司法部、住房和城鄉(xiāng)建設部、民政部等相關部門意見。
研究中了解到，制定機關對上述問題存在不同認識。有制定機關提出，共同管理權基于建筑物區(qū)分所有權產(chǎn)生，是法律賦予業(yè)主的基本民事權益，業(yè)主不按時交納物業(yè)服務費，物業(yè)服務企業(yè)可以追究其違約責任，也可以通過要求行為人停止侵害、排除妨礙、消除危險等方式解決，不宜限制其投票權等共同管理權，相關規(guī)定應予修改。也有制定機關提出，對業(yè)主不按時交納物業(yè)服務費、專項維修資金等不履行業(yè)主義務的行為作出直接限制其業(yè)主委員會成員參選資格的規(guī)定，或作出業(yè)主大會可以通過管理規(guī)約、議事規(guī)則限制其參加業(yè)主大會、行使投票權的引導性規(guī)定，體現(xiàn)了法律上的權利義務對等原則，不存在與《中華人民共和國民法典》、國務院《物業(yè)管理條例》不一致的問題。
有部門提出，國務院《物業(yè)管理條例》十六條第二款規(guī)定，“業(yè)主委員會委員應當由熱心公益事業(yè)、責任心強、具有一定組織能力的業(yè)主擔任”，該規(guī)定未對參選業(yè)主委員會的業(yè)主資格作出限制，地方物業(yè)管理條例將“按時交納物業(yè)服務費等相關費用”作為業(yè)主參選業(yè)主委員會成員的必要條件，與國務院《物業(yè)管理條例》不一致。有的地方物業(yè)管理條例對業(yè)主投票權等共同管理權的行使作出引導性限制規(guī)定，不符合法治要求和全過程人民民主理念。
有部門提出，管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則可以對業(yè)主的共同管理權作細化規(guī)定，但不宜對業(yè)主基本民事權利如投票權進行限制。有部門規(guī)范性文件關于“業(yè)主拒付物業(yè)服務費，不繳存專項維修資金以及實施其他損害業(yè)主共同權益行為的，業(yè)主大會可以在管理規(guī)約和業(yè)主大會議事規(guī)則中對其共同管理權的行使予以限制”的規(guī)定，已不符合實踐需要，面臨修改調(diào)整，地方不宜參考借鑒。
有司法審判機關提出，司法實踐中，因業(yè)主未按時交納物業(yè)服務費、專項維修資金被限制物業(yè)管理表決權等引發(fā)的案件較多，通常是因業(yè)主大會通過的管理規(guī)約或業(yè)主大會議事規(guī)則對業(yè)主的共同管理權進行限制。其中有的案件，業(yè)主直接請求撤銷管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則中限制業(yè)主行使共同管理權的相關條款；有的案件，業(yè)主基于表決程序違法請求撤銷業(yè)主大會決議�？偟膩碚f，對未按時交納物業(yè)服務費、專項維修資金等費用的業(yè)主，不應限制其業(yè)主委員會參選資格、業(yè)主大會參會權和表決權等共同管理權的行使。
三、審查研究意見
綜合各方面意見，全國人大常委會法制工作委員會審查研究認為，地方物業(yè)管理條例關于限制業(yè)主共同管理權的有關規(guī)定，一定程度上反映了地方社區(qū)管理的現(xiàn)實需求，但在對公民的民事權利作出限制時，應遵循立法權限，厘清法律關系，與《中華人民共和國民法典》、國務院《物業(yè)管理條例》的相關規(guī)定和精神保持一致。
首先，從業(yè)主共同管理權的性質(zhì)上看，業(yè)主共同管理權基于民事物權制度產(chǎn)生，是建筑物區(qū)分所有權的組成部分，除法律規(guī)定、國家
首先，從業(yè)主共同管理權的性質(zhì)上看，業(yè)主共同管理權基于民事物權制度產(chǎn)生，是建筑物區(qū)分所有權的組成部分，除法律規(guī)定、國家公共利益需要或所有權人基于自己的意思表示加以限制外，任何組織和個人不得限制。《中華人民共和國民法典》第二百零七條規(guī)定，物權受法律平等保護，任何組織或者個人不得侵犯；第二百七十一條規(guī)定，業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利；第二百七十八條規(guī)定，選舉業(yè)主委員會或者更換業(yè)主委員會成員、使用或籌集建筑物及其附屬設施的維修資金等事項由業(yè)主依照法定表決程序共同決定。據(jù)此，業(yè)主委員會參選資格、業(yè)主大會參會權及表決權等業(yè)主共同管理權是建筑物區(qū)分所有權的組成部分，所有權是絕對權，效力及于任何人，除法律規(guī)定、國家公共利益需要或所有權人基于自己的意思表示加以限制外，任何組織和個人不得限制或剝奪。
其次，從民事法律關系的角度看，業(yè)主不按時交納物業(yè)服務費、專項維修資金等未履行業(yè)主義務的行為可能涉及民事違約責任與侵害物權的侵權責任等，可通過追究其相應合同責任、侵權責任，或適用物權保護方式等途徑實現(xiàn)權利救濟，不宜一概限制或剝奪其所有權。一方面，以限制所有權的方式保障物業(yè)服務合同的履行，或以業(yè)主物業(yè)服務合同義務的履行與否作為業(yè)主行使所有權的前提，一定程度混淆了物權關系與合同關系，不符合《中華人民共和國民法典》的基本原則和法治精神。另一方面，對所有未按時交納物業(yè)服務費的業(yè)主一概限制或剝奪其共同管理權，不符合《中華人民共和國民法典》關于合同履行、物權救濟的相關規(guī)定。根據(jù)合同相對性原則，業(yè)主按時交納物業(yè)服務費的義務與物業(yè)服務企業(yè)按照合同約定提供服務的義務相對應，物業(yè)服務企業(yè)未按約定提供服務，業(yè)主可以按照合同約定的情形依法行使先履行抗辯權或同時履行抗辯權等維護自身合法權益，也可以通過行使共同管理權調(diào)整物業(yè)服務合同實現(xiàn)權利救濟。如果將按時交納物業(yè)服務費等作為業(yè)主參選業(yè)主委員會等行使共同管理權的前提條件，將一定程度限制業(yè)主通過意思自治實現(xiàn)自我救濟的途徑，不符合《中華人民共和國民法典》相關規(guī)定的立法原意。
第三，從立法權限上看，地方物業(yè)管理條例可以按照《中華人民共和國民法典》的有關規(guī)定對業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的具體條件和程序作出規(guī)定，但無權設立、變更或消滅業(yè)主參選業(yè)主委員會資格、業(yè)主大會參會權和投票權等基于所有權產(chǎn)生的共同管理權�！吨腥A人民共和國立法法》第八條規(guī)定，民事基本制度由法律規(guī)定�！吨腥A人民共和國民法典》第二百七十七條規(guī)定，業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的具體條件和程序，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。這里的“業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的具體條件和程序”，主要指業(yè)主大會、業(yè)主委員會成立的人數(shù)、客觀條件、選舉程序和方式等，不包括業(yè)主參選業(yè)主委員會的法定資格以及參加業(yè)主大會、行使投票權的法定權利�！吨腥A人民共和國民法典》第二百八十條第一款規(guī)定，業(yè)主大會或者業(yè)主委員會的決定，對業(yè)主具有法律約束力。這里的“決定”指的是業(yè)主按照法定程序通過業(yè)主大會作出的關于《中華人民共和國民法典》第二百七十八條規(guī)定的業(yè)主共同決定事項的決定，其中沒有限制和剝奪業(yè)主共有管理權的事項。據(jù)此，地方物業(yè)管理條例作出直接限制業(yè)主委員會參選資格的規(guī)定，或?qū)I(yè)主大會通過管理規(guī)約、業(yè)主大會議事規(guī)則限制業(yè)主的業(yè)主大會參會權、投票權等共同管理權的行使作出引導性規(guī)定，沒有上位法依據(jù)，超越了立法權限。
綜上所述，部分地方物業(yè)管理條例未加區(qū)分地將業(yè)主未按時交納物業(yè)服務費、專項維修資金等不履行業(yè)主義務行為與業(yè)主共同管理權掛鉤，不適當?shù)叵拗屏藰I(yè)主的建筑物區(qū)分所有權，超越了立法權限，混淆了物權關系與合同關系，與《中華人民共和國民法典》、國務院《物業(yè)管理條例》的有關規(guī)定不符，應予以糾正。此前，全國人大常委會組織開展了《中華人民共和國民法典》涉及法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件專項清理工作，地方人大及有關方面應結(jié)合清理工作，對涉及上述問題的內(nèi)容進行梳理研究，及時修改完善相關規(guī)定，并在以后相關立法工作中注意把握。
目前江蘇省人大已要求修改，此類文件不合理部分應與暫停執(zhí)行
例如
2022《蘇州市住宅物業(yè)管理條例》
昆山市2017年《關于加強業(yè)主委員會監(jiān)督若干意見（試行）》
昆山市住房和城鄉(xiāng)建設局2023版《業(yè)主大會（業(yè)主委員會）規(guī)范化建設指導手冊》
